「手続きオンライン化検討研究会」詳細～加古川市デジタル手続条例について

加古川市と株式会社アスコエパートナーズで共同開催した「手続オンライン化研究会」全7回のうち、第2回の「加古川市デジタル手続条例」についての研究会の模様をレポートします。

［行政手続オンライン化研究会実施の背景］

「行政手続オンライン化推進のためには、まずどこから、どのように始めるべきか？」

この問いに答えるために、加古川市（以下、「加古川市」、または、「本市」）と株式会社アスコエパートナーズ（以下、「アスコエ」）は、令和3年5月から同年8月にかけて、「手続オンライン化研究会」を全7回に分けて共同開催しました。

報告レポートはこちらの記事をお読みください。

➡「手続きオンライン化検討研究会」報告①～加古川市の行政手続棚卸調査について
➡「手続きオンライン化検討研究会」報告②～デジタル化対象手続の抽出パターンとKPI案
➡「手続きオンライン化検討研究会」報告③～行政手続オンライン化プラン（案）

本研究会の目的の一つとして、「他自治体との『オンライン化取組方針』について情報交換を実施すること」を掲げていました。そこで、つくば市、横須賀市、伊賀市の3自治体様にご参加いただき、特色あるそれぞれの取組をご紹介いただきました。また、株式会社ぎょうせいの法令コンテンツ事業推進部（以下、「ぎょうせい」）様には、研究会の中で出た様々な論点に対して、主に法規解説の立場で議論を整理いただきました。

加古川市では、令和4年度中での全庁手続オンライン化本格実施を目指されています。その実現へ向けた第一ステップとして、令和2年度の1月中旬から3月末の期間では、行政手続整理のための「手続棚卸調査」が実施されました。また他方で、同年度の秋頃から政策面で全面サポートするための取組として、手続オンライン化全面支援のための条例策定についても進められていました。

以下内容は、今般実施された研究会のなかで、令和3年度４月１日に施行されたこの「加古川市デジタル手続条例」（※注）について話が及んだ際の内容を執筆者が取りまとめたものです。

※注：正式名称は「加古川市情報通信技術を活用した行政の推進等に関する条例」（以下、「条例」）で、令和３年４月１日に施行されました。また、「加古川市情報通信技術を活用した行政の推進等に関する条例施行規則」（以下、「施行規則」）も同時に施行されています。

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「加古川市デジタル手続条例制定」

[参加者]（団体名50音順）

加古川市政策企画課スマートシティ推進担当課長　多田氏

株式会社アスコエパートナーズ　北野取締役

株式会社ぎょうせい法令コンテンツ事業推進部長　石崎氏(条文解説)

[実施日]

5月25日（火）15時00分~16時15分

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なお、以後の記載は発言者区分のため、

加古川市多田課長の発言…［加古川］

アスコエ北野取締役の発言内容…［アスコエ］

ぎょうせい石崎部長の発言内容…［ぎょうせい］

と記載させていただきます。なお、「条文解説」欄の「ポイント」については、石崎部長に後日加筆をいただいたものとなります。

条例の趣旨について

アスコエ：加古川市デジタル手続条例の制定趣旨について簡単にお話いただけますか？

加古川：加古川市では、「市民の方の利便性」と「生活の質向上」のために、スマートシティの取組みを進めていますが、一言で言うと、その推進のために制定しました。

現在、本市の各条例は「申請」や「処分通知等」の各手続を、『書面で行うこと』と規定しています。しかし今後、「手続オンライン化」を加速させようとした際には、これら条例の規定をオンライン手続へ対応する形へ、議会で一つ一つ改正するとなると時間がかかり、導入への障壁となってしまいます。

ですので、手続がオンラインでなされる際に読み替えが必要な共通事項を、この条例でひとまとめに規定してしまい、個別条例の改正を不要にし、行政運営の効率化を図りました。このことによって、スムーズにオンライン化を達成し、市民の方の利便性向上へと繋げることができます。

【条文解説】
『加古川市情報通信技術を活用した行政の推進等に関する条例』

第1条（目的）　この条例は、市の機関等に係る手続等に関し、電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信技術を利用する方法により行うことができるようにするための共通する事項を定めることにより、市民の利便性の向上並びに行政運営の簡素化及び効率化を図り、もって市民生活の向上に寄与することを目的とする。

【ポイント】
この条例の趣旨は、「市民の利便性の向上を図る」こと、「行政運営の簡素化及び効率化を図る」こと、「市民生活の向上に寄与する」ことの３つの目的を達成しようとするものである旨を明らかにしました。

他自治体との比較

アスコエ：条例の策定に、他の自治体の内容は参考にされましたか？

加古川：他の多くの自治体でも同じ趣旨の条例はあり、策定の際にはいろいろと参考にさせていただきました。

アスコエ：特にどういった部分を中心に参考にされたのでしょうか？

加古川：対象とする手続の「範囲」を中心に見させていただきました。そのなかには、参照した自治体の条例の条文にはなかったけれど、本市では独自に取り入れた部分もあります。例えば、「議会」で市民の方が行う手続に「情報公開請求」がありますが、こうした市長部局でない組織の手続も対象に含めるとして、本市では条例の条文に明記しています。

本市では将来的な手続オンライン化を想定し、議会などの手続であっても市民の方々が行う手続については、広く条例に含めるよう規定しています。

アスコエ：それにはどういった理由があるのでしょうか？

加古川：法律（※１）では、「議会」は行政の執行機関ではないとの立場から「議会の手続を除く」と規定されています。これを受けて、他自治体の条例では対象範囲から「議会」の手続を除外しているところもありました。ただ、市民の方々にとっては、「議会」に対する手続きも、同じ「加古川市」に対する手続であるとの認識を持たれています。ですので、将来的に市民の方の利便性を考慮して議会の手続についてもオンライン化をすることになることも踏まえて、広く本条例の対象手続の範囲としてあらかじめ規定したものです。

ぎょうせい：それでいうと、「指定管理者」へ対する手続も同じでしょうか？

加古川：はい、まさにそれも「議会」と同じで市民の方々は、「市」と「指定管理者」への手続への区別を意識されていないと思います。行政手続の範囲については法律の3条で規定されていますが、「指定管理者」は民間の事業者であり法律で一律にその範囲を規定することはできません。本市では、情報公開条例で実施機関とされている「議会」や条例に規定された「指定管理者」も含め網羅的に規定する方が実際に手続きをされる市民の方にとって望ましいと判断したため、これらについても含める規定としています。

※１『情報通信技術の活用による行政手続等に係る関係者の利便性の向上並びに行政運営の簡素化及び効率化を図るための行政手続等における情報通信の技術の利用に関する法律等の一部を改正する法律（以下、「法律」）』

【条文解説】
『法律』

第3条（定義）
　この法律において、次の各号に掲げる用語の意義は、当該各号に定めるところによる。
　　二　行政機関等　次に掲げるものをいう
　　　（中略）
　　ハ　地方公共団体又はその機関（議会を除く。）

【ポイント】
法律は、「行政機関等に係る手続等のオンライン化」を目的としていることから、地方自治法に規定する執行機関ではない「議会」を行政機関等の対象から除いている。しかし、情報公開条例等で議会を実施機関に含めている手続をオンライン化する場合に、対象機関に議会を含めていないと、同一制度でオンライン化ができる機関とできない機関が生じる。同一の取り扱いを行うためには、議会が独自にオンライン化条例を制定する必要があります。このため、情報公開条例等で議会を実施機関に含めた手続について、他の市の機関と同様にオンライン化が可能となるよう条例において、議会を対象機関に含める検討がされました。

条文によく見られる「等」の扱いについて

アスコエ：他に、他自治体の条例を参考にされた部分はありますか？

加古川：法令によくある「等」の記載については、具体的に何を指すか明らかであるよう丁寧に規定しました。例えば、他自治体の条文を参考した際に、「市長等」といったような記載があった場合、その「等」は何を指すかについて、一つ一つ確認をしました。その確認時に、「等」は、例えば指定管理者を含めるか否か議論の上で、その定義について条例や施行規則で規定し、「等」が指し示す意味や範囲を明確にしました。

【条文解説】
『加古川市情報通信技術を活用した行政の推進等に関する条例施行規則』

第2条（定義）　
この規則において、次の各号に掲げる用語の意義は、当該各号に定めるところによる。
(1)市長等　市長若しくはこれに置かれる機関若しくはこれらの機関の職員であって法律及び法律に基づく命令並びに条例等により独立に権限を行使することを認められたもの又は地方自治法(昭和22年法律第67号)第244条の2第3項に規定する指定管理者(市長が指定するものに限る。)をいう。

【ポイント】
「市長等若しくはこれに置かれる機関」とは、市長、補助機関（副市長、会計管理者、職員など）、付属機関をいう。
「これらの機関の職員であって法令若しくは条例等の規定により独立に権限を行使することを認められたもの」とは、徴税吏員、建築主事等をいう。
「指定管理者」とは、指定管理者のうち市長が指定するものをいう。

手続きのオンライン化状況の公表について

アスコエ：ベースとなる法律の条文があり、多くは他自治体の同趣旨の条例と同じであるという側面もある一方で、条例策定時には、相当の検討や議論を重ねられたのですね。

加古川：議論になったといえば、国民の利便性向上のために「オンライン手続が可能な手続の一覧を公表する」とした内容が法律で規定されていますが、この規定を本市条例に入れるかどうかについても論点となりました。 というのも、市民の方々は目的があって特定の手続をするのであって、「一覧表を見て何か特定の手続をするということは基本的にないはずでは？」との意見があったからです。手続きを所管する各課が、個別に公表することには意味があるかもしれませんが、「情報政策課のような特定の部署が一元的に取りまとめるべきか？」「オンライン化状況の進捗管理としては有効かもしれないが、条例で規定すべきことなのか？」といった点については検討がなされました。ただし、議論の結果としては、規定を置くこととなりました。

【条文解説】
『条例』

第9条(情報通信技術を活用した行政の推進に関する状況の公表)
　市の機関等は、電子情報処理組織を使用する方法により行うことができる市の機関等に係る申請等及び処分通知等その他のこの条例の規定による情報通信技術を活用した行政の推進に関する状況について、インターネットの利用その他の方法により公表するものとする。

【ポイント】
この条例は、手続のオンライン化にあたって各条例の共通事項をひとまとめに整備したものです。
したがって、具体的にどの手続がオンライン化されているか、いつからオンライン化されるかについては、この条例では明らかではありません。この公表規定に基づき、市民へ公表することにより、手続等のオンライン化の状況を明らかにすることとしています。

電子申請の受領日について

アスコエ：そのほかで特に難しかった点などはありますか？

加古川：条例制定時に議論になったのですが、一つだけ答えが出なかった部分があります。それは、電子手続の受理の時期は厳密にはいつになるのかということです。論点が出てきたきっかけは、定額給付金の郵送での申請受付でした。この時は一度に大量に申請が集中したこともあり、郵送で申請書が届いた日時と、開封しデータを入力する日時に差異が生じるのが一般的でした。

ただ、郵送であれば、「消印」の日付など、法令上も明確な基準がありますが、デジタル手続の場合はどうなのか、厳密な定義は難しい部分が残るのではないかとの議論になったのです。

アスコエ：法律では電子申請の到達についてどのように規定されているのでしょうか？

ぎょうせい：－法律の第6条第3号には申請の「到達」についての規定がありますので、加古川市の条例でもその内容が踏襲（第３条第3項）されているようですが。

条文解説】
『法律』　

第6条（電子情報処理組織による申請等）
　申請等のうち当該申請等に関する他の法令の規定において書面等により行うことその他のその方法が規定されているものについては、当該法令の規定にかかわらず、主務省令で定めるところにより、主務省令で定める電子情報処理組織（行政機関等の使用に係る電子計算機（入出力装置を含む。以下同じ。）とその手続等の相手方の使用に係る電子計算機とを電気通信回線で接続した電子情報処理組織をいう。次章を除き、以下同じ。）を使用する方法により行うことができる。

３　第一項の電子情報処理組織を使用する方法により行われた申請等は、当該申請等を受ける行政機関等の使用に係る電子計算機に備えられたファイルへの記録がされた時に当該行政機関等に到達したものとみなす。

『条例』

第3条(電子情報処理組織による申請等)
　申請等のうち当該申請等に関する他の条例等の規定において書面等により行うことその他のその方法が規定されているものについては、当該条例等の規定にかかわらず、市の機関等が定めるところにより、電子情報処理組織(市の機関等の使用に係る電子計算機(入出力装置を含む。以下同じ。)とその手続等の相手方の使用に係る電子計算機とを電気通信回線で接続した電子情報処理組織をいう。以下同じ。)を使用する方法により行うことができる。

3　第1項の電子情報処理組織を使用する方法により行われた申請等は、当該申請等を受ける市の機関等の使用に係る電子計算機に備えられたファイルへの記録がされた時に当該市の機関等に到達したものとみなす。

【ポイント】
民法第九十七条に「意思表示は、その通知が相手方に到達した時からその効力を生ずる。」とされており、一般に「到達」とは相手方が見られる状態になったことを指します。オンラインにより行われた場合の手続の具体的な到達時期について、一般的な理解が成立しているとまではいえないため、到達時期の定義を明確に定める規定を置く必要があります。

加古川：はい。結果的に、法律をそのまま引き継ぐ形で条例を規定していますが、オンプレミスのサーバーではなくクラウドサーバーの場合は、どの時点ではじめて受領が完了したといえるかについては、議論がありました。

例えば先ほどの定額給付金の申請は、国の「マイナポータル」のシステムにより行われます。それを法定受託事務として、ＬＧＷＡＮのネットワークシステムを利用している自治体がインターネット経由で受領した場合に、時差が生じることがあるのではないでしょうか。

この場合の申請受領日は国のシステムのファイルに記録が書き込まれた日付でしょうか、それとも自治体のファイルに書き込まれた日付でしょうか。申請のタイミングによっては送信ボタン押下のタイミングと、各電磁的ファイルへの到達のタイミングで差異が生じることも考えられます。

アスコエ：国はデジタル・ガバメント実行計画のなかで、17業務についてシステム仕様の標準化・共通化を掲げており、そのための調査も進められています。ただ、この動きによって、今おっしゃったような論点がカバーされるかどうかは注視する必要がありそうですね。

加古川：そうですね。そこまで厳密に考える必要はないというのもそのとおりなのですが、各ファイルへのログという形のタイムスタンプで、事実として日時が記録されます。仮に、このような到達日の基準をめぐって裁判になった場合、各自治体のシステムの仕様でどの時点でファイルに書き込まれ、どういった形でログが残されてという個別のシステムの問題に行き着くと思われます。

現時点でシステムの仕様は標準化されておらず各自治体に委ねられている以上、こういった論点の検討についても一考の余地があると考えます。

本人（真正性）確認について

アスコエ：オンライン申請にあたっての「本人確認」あるいは「本人の意思確認」といった論点で、条例で何か特別な規定はされていますでしょうか？

加古川：例えば対面手続では、本人が「印鑑証明書」および実印の印影を提供することで、こうした重要な書類を所持していることから当該者が「本人」であることを推定し、実印が申請書に押印されることで「本人の意思」を推定するというよう理解しています。

電子認証の場合はマイナンバーカードを利用することになると思いますが、「マイナンバーカード」という重要な書類を所持していることで「本人」であることを推定し、「マイナンバーカード」利用による電子証明書が提供された時に、本人の意思を推定するといった形をとっています。

こちらについては、対面もオンライン手続も取扱いにある意味差異はないといえ、上位である法律の規定をそのまま踏襲する形で条文（第３条第４項）を規定しています。

条文解説】
『条例』

4　申請等のうち当該申請等に関する他の条例等の規定において署名等をすることが規定されているものを第1項の電子情報処理組織を使用する方法により行う場合には、当該署名等については、当該条例等の規定にかかわらず、電子情報処理組織を使用した個人番号カード(行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律(平成25年法律第27号)第2条第7項に規定する個人番号カードをいう。以下同じ。)の利用その他の氏名又は名称を明らかにする措置であって市の機関等が定めるものをもって代えることができる。

【ポイント】
オンラインで申請等を行う場合において、個別条例等の規定において署名等を義務づけているものについては、個人番号カードの利用又は氏名又は名称を明らかにする措置であって市の機関等で定めるもの（電子署名又は市長が指定する方法により当該申請等を行った者を確認するための措置）で代えることができるとしました。

スマートシティ構想との関連

アスコエ：スマートシティ推進のために、この条例が制定されたとのお話が冒頭にあったものと思います。「手続のオンライン化」を考える際には、「スマートシティ」と「デジタル・ガバメント」という２つの観点で一般的に語られることが多いと思いますが、加古川市としてはやはりスマートシティ推進視点でのこの条例の制定となるのでしょうか？

加古川：本市では「スマートシティ構想」の目標を、市民・まち・行政というそれぞれ3つについて掲げています。「行政」についても含めていますが、行政手続はできるだけ減らす、無くす方向に進めた方が市民のためになると考えています。極端な言い方をすれば「行政はいらない」と考えています。最小限の費用で最大の効果を上げるために行政DXを推進することは、当然の責務だと思います。手続自体のスマート化や減少が、国民の利便性に資するとの意味も込めて、「行政」も含めてのこの３つの輪で、スマートシティへの取組みを現在進めています。ですので、スマートシティ推進の手段の一つとしてデジタル・ガバメントの推進も含まれているものと考えます。

ぎょうせい：他の自治体では、「能力格差の是正」や「情報システムの整備」についても、法律の内容を引き継ぎ反映していることが多くありますが、加古川市の条例には規定されていないのはあえてそのようにされているのですか？

加古川：はい、まさにおっしゃるとおりです。こちらも先ほどの話と関連しますが、「全体の奉仕者」とし常に職務を遂行すべき地方公務員にとって、いわゆる『デジタルデバイドの解消』といったことも当然にすべきことであって、あえて条例で規定する必要はないものと考えます。ただ実際には存在するこれら課題に対しては、「システムが利用されないのはその必要がないだけなのでは？」との視点も併せて持ち、使っていただくための工夫こそすべきなのだと思います。

この条例がスマートシティ推進のため果たすべき役割をあらためて最後に

アスコエ：なるほど、市民のための生活の質を向上させるためのスマートシティ構想がまずあって、それを実現する手段としての手続オンライン化、そしてスムーズにその流れを進めるために必要であったのが今回の「加古川市デジタル手続条例」というわけですね。

加古川：手続のオンライン化を進めることは以前から決まっており、各課で進めていく予定です。ただし、オンライン申請を導入するごとに個々の条例改正が必要となると面倒になり、結局あきらめてしまうことにつながります。そのため今回、この条例の制定により道を整備しました。あとはやるだけといったような感じです。

オンライン手続検討の際には、これまで主に取り上げた導入時に関連する論点に加えて、「ベースレジストリの整備」、「データ利活用」、「申請データは誰の所有か」などデータの取扱いや連携に関する中長期的な課題など、検討すべき事柄は山ほどあります。これらのルール整備や標準化は誰がどのようにするのかといった問題もありますが、各市町村の自治に委ねられる部分も多くあるものと考えています。

加古川市ではこれからも、できることから一つ一つ取り組んでいき、「市民中心の課題解決型スマートシティ」として、オンライン化に対する取組みを加速させていきたいと思います。

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➡「手続きオンライン化検討研究会」報告①～加古川市の行政手続棚卸調査について
➡「手続きオンライン化検討研究会」報告②～デジタル化対象手続の抽出パターンとKPI案
➡「手続きオンライン化検討研究会」報告③～行政手続オンライン化プラン（案）

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加古川市が実施した「行政手続き棚卸し」の特徴や効果についての詳細はこちらをご覧ください。

➡国・自治体向け行政DX導入支援「手続きアセスメント（行政手続き棚卸し）」

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